Guarujá 2027: pedágio urbano é justiça fiscal ou nova barreira?

Nova cobrança ambiental prevista para 2027 reacende o debate sobre quem deve financiar as cidades que recebem milhares de visitantes e trabalhadores de outros municípios. Mas transferir os custos urbanos aos não residentes pode revelar uma dificuldade maior: a incapacidade de administrar territórios cuja população real ultrapassa suas fronteiras.

A decisão de Guarujá, no litoral paulista, de implantar uma Taxa de Preservação Ambiental (TPA) sobre veículos vindos de outros municípios recoloca em discussão uma antiga questão brasileira: quem deve pagar pelos serviços públicos utilizados por pessoas que não residem na cidade? Apresentada como instrumento de proteção ambiental, a medida se aproxima, em seus efeitos econômicos, de um pedágio urbano, embora tenha natureza jurídica diferente.

A cobrança, prevista para começar em 2027, foi confirmada pela administração municipal em 23 de outubro de 2026. A legislação estabelece valores diários conforme o tipo de veículo, isenções para determinados grupos e destinação dos recursos à sustentabilidade turística. O início efetivo ainda depende de providências operacionais, incluindo a contratação da empresa responsável pelo sistema.

Por trás da justificativa ambiental existe um problema mais abrangente. Cidades turísticas recebem visitantes que pressionam a limpeza pública, a mobilidade e o saneamento. Grandes centros, como São Paulo, Belo Horizonte e Curitiba, enfrentam fenômeno semelhante com trabalhadores que chegam diariamente de municípios vizinhos. A questão não é apenas saber quanto cobrar de quem entra, mas se as administrações públicas dispõem de instrumentos adequados para financiar e organizar esses fluxos.

Quanto Guarujá pretende cobrar e quem ficará isento

A Lei Complementar Municipal nº 346, publicada em 11 de dezembro de 2025, instituiu a TPA com fundamento no exercício do poder de polícia ambiental. A cobrança será calculada pela Unidade Fiscal de Guarujá (UFG), cujo valor em 2026 é de R$ 4,86.

A lei estabelece limite de 15 diárias por veículo a cada mês. Um automóvel sujeito à cobrança por 15 dias, portanto, acumularia R$ 291,60, considerando os valores de 2026. Como a UFG é atualizada anualmente, esses montantes não representam necessariamente o preço que será praticado em 2027.

Há, entretanto, uma distinção importante entre o discurso de cobrança dos turistas e o alcance efetivo da legislação. O artigo 7º estabelece isenção para trabalhadores com vínculo ativo no município, limitada a um veículo, mediante cadastro prévio ou realizado até 72 horas após a entrada.

Também estão previstas isenções para veículos de residentes, proprietários de imóveis, veículos licenciados nos demais municípios da Baixada Santista e determinadas categorias de transporte. Automóveis que permanecem menos de quatro horas na cidade também podem ser dispensados, respeitadas as exceções legais.

Portanto, não é correto afirmar que todos os trabalhadores de outras cidades terão de pagar a TPA. O problema está na definição e na comprovação desse vínculo. A legislação não esclarece suficientemente, por si só, como será tratado cada caso de profissional autônomo, trabalhador informal, prestador eventual de serviços ou motorista que realiza atividades econômicas em diferentes municípios.

Essa distinção não é secundária. Uma política anunciada como instrumento de justiça ambiental pode transformar-se em fonte de desigualdade caso a burocracia necessária para obter a isenção seja mais difícil para quem possui vínculos profissionais menos formalizados.

Outro aspecto merece atenção: um proprietário de imóvel de veraneio poderá cadastrar até dois veículos para isenção, enquanto o trabalhador terá direito a apenas um. A diferenciação pode ter justificativas administrativas, mas levanta uma pergunta distributiva: por que a propriedade imobiliária deve assegurar tratamento potencialmente mais favorável que a necessidade de trabalhar?

Pedágio urbano como justiça fiscal: o visitante realmente não contribui?

O principal argumento favorável ao pedágio urbnano e à TPA é compreensível. Guarujá precisa manter praias, vias, sistemas de limpeza, fiscalização e infraestrutura que recebem demandas muito superiores às de sua população residente, particularmente nos períodos de alta temporada.

Segundo o IBGE, Guarujá registrou 287.634 habitantes no Censo de 2022, com estimativa de 294.780 residentes em 2026. Esses números descrevem a população residente, não a quantidade de pessoas que efetivamente utilizam a cidade em um feriado movimentado.

O descompasso é real: o planejamento precisa atender aos picos de demanda, enquanto parte relevante das receitas públicas é distribuída segundo indicadores que não reproduzem integralmente a população temporária.

O Fundo de Participação dos Municípios (FPM), por exemplo, utiliza critérios ligados à população residente. Isso pode criar dificuldades para destinos turísticos cuja infraestrutura precisa atender a um contingente sazonal muito superior ao de seus moradores permanentes.

Mas existe uma simplificação perigosa na afirmação de que visitantes e trabalhadores de outros municípios utilizam a cidade sem contribuir financeiramente.

Quem se hospeda em um hotel, frequenta restaurantes, contrata serviços ou realiza compras participa de atividades que podem gerar arrecadação tributária, diretamente ao município ou por meio de receitas compartilhadas. O IPTU também incide sobre imóveis de veraneio, independentemente da residência habitual de seus proprietários.

Isso não significa que cada visitante compense integralmente os custos que produz. Significa apenas que a ideia de um não residente completamente alheio ao financiamento municipal é incorreta.

A justiça fiscal exige comparar o custo adicional provocado pela população temporária com as receitas já geradas por sua presença. Sem essa comparação, a taxa pode representar uma cobrança complementar justificável ou simplesmente aumentar a tributação sem demonstrar proporcionalidade.

E existe outra variável: o turismo é atividade econômica relevante para Guarujá. Hotéis, restaurantes, serviços de transporte, comércio e trabalhadores locais também dependem dos visitantes.

Tratar o visitante exclusivamente como custo, ignorando sua contribuição para a economia, produziria um diagnóstico incompleto.

O que Ubatuba e Ilhabela revelam sobre o modelo

Guarujá não será pioneira no litoral paulista. Ubatuba cobra a TPA desde fevereiro de 2023, enquanto Ilhabela retomou a cobrança em 31 de março de 2026. Os dois municípios, porém, adotaram modelos diferentes.

Em Ubatuba, o automóvel de passeio paga atualmente R$ 13,86 por diária. Em setembro de 2026, a prefeitura apresentou proposta de elevação para R$ 25, com aplicação prevista para 2027 caso o reajuste seja aprovado.

A administração justificou o pedido com um estudo técnico que aponta forte variação sazonal na produção de resíduos: aproximadamente 8,3 mil toneladas em janeiro, contra 3,5 mil toneladas em junho, diferença próxima de 138%. São dados relevantes para demonstrar pressão sobre os serviços ambientais, embora não provem, isoladamente, qual deveria ser o valor da taxa.

Em Ilhabela, a cobrança ocorre por entrada, independentemente da duração da estadia. Um carro de passeio paga R$ 48, seja para uma visita breve ou uma permanência prolongada.

A comparação revela uma escolha de política pública: cobrar pelo tempo de utilização da infraestrutura ou pela simples entrada do veículo. Nenhum dos modelos mede diretamente a quantidade de resíduos produzidos, o nível de poluição ou o consumo efetivo de serviços de cada visitante.

Há ainda uma dimensão pouco explorada: o custo da própria arrecadação.

Os demonstrativos publicados por Ubatuba registram, em janeiro de 2026, arrecadação bruta de aproximadamente R$ 7,51 milhões com a TPA. Desse montante, cerca de R$ 1,43 milhão foi repassado à concessionária e R$ 155 mil corresponderam a custeio administrativo. O repasse líquido à prefeitura foi de aproximadamente R$ 5,92 milhões.

Isso significa que aproximadamente 21% do valor bruto arrecadado naquele mês ficou comprometido com esses custos e ajustes financeiros.

A experiência não invalida a cobrança. Demonstra, contudo, que a eficiência econômica da TPA depende tanto da arrecadação quanto das despesas necessárias para administrar, fiscalizar e manter o sistema.

Guarujá precisará demonstrar não apenas quanto pretende receber, mas quanto custará receber.

O pedágio urbano nas metrópoles: quem financia a cidade que trabalha?

O debate ultrapassa o litoral. Nos grandes centros urbanos, as fronteiras administrativas frequentemente não correspondem aos espaços onde as pessoas vivem, trabalham, estudam e consomem.

O Censo Demográfico de 2022, em resultados sobre deslocamentos divulgados pelo IBGE em 2025, identificou aproximadamente 9,3 milhões de brasileiros que trabalhavam fora do município de residência. Desse grupo, cerca de 7,9 milhões realizavam o deslocamento ao menos três dias por semana.

Somente no estado de São Paulo, aproximadamente 2,8 milhões de pessoas se deslocavam para trabalhar em outro município.

Na Região Metropolitana de São Paulo, trabalhadores de Guarulhos, Osasco, Santo André, São Bernardo do Campo e inúmeras outras cidades utilizam diariamente a infraestrutura da capital. O mesmo fenômeno acontece entre Belo Horizonte e municípios como Contagem e Betim, e entre Curitiba e cidades como São José dos Pinhais e Colombo.

Esses movimentos são parte constitutiva da economia metropolitana, não anomalias a serem corrigidas pela cobrança de entrada por meio de um pedágio urbano.

As cidades centrais oferecem empregos, serviços especializados e equipamentos públicos. Em contrapartida, dependem da força de trabalho, do consumo e da atividade econômica das populações vizinhas.

O desequilíbrio aparece porque despesas e receitas são administradas por governos municipais distintos, enquanto a dinâmica econômica é regional.

A pergunta pertinente, portanto, seria: se uma prefeitura suporta custos associados a milhões de deslocamentos intermunicipais, deve cobrar um pedágio urbano dos indivíduos que cruzam suas fronteiras ou compartilhar financeiramente essas responsabilidades com os demais entes públicos?

A segunda possibilidade exige coordenação metropolitana, investimentos integrados em transporte, distribuição mais adequada dos recursos e mecanismos de compensação fiscal.

É uma solução administrativamente mais trabalhosa que instalar câmeras para identificar placas de automóveis. Entretanto, pode enfrentar de maneira mais estrutural o problema que a taxa procura compensar.

Pedágio urbano e TPA são a mesma coisa?

Do ponto de vista econômico, ambos os instrumentos podem elevar o custo de circular em determinado território. Juridicamente, porém, não são equivalentes.

A Constituição Federal permite a instituição de taxas em razão do exercício do poder de polícia ou da utilização de serviços públicos específicos e divisíveis. Também proíbe limitações ao tráfego de pessoas e bens mediante tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público.

É nessa fronteira que surge a controvérsia. A TPA deve corresponder a uma atividade pública juridicamente adequada à cobrança de taxa, e não funcionar apenas como preço pelo direito de ingressar em um município.

A lei de Guarujá vincula a cobrança ao poder de polícia ambiental e cria um Fundo Municipal de Turismo Sustentável. Prevê aplicações em conservação, recuperação de áreas naturais, fiscalização, infraestrutura turística e outras ações.

A existência dessas finalidades, contudo, não dispensa a demonstração de relação entre o fato gerador, a atividade estatal realizada e os valores exigidos. Tampouco afasta a possibilidade de questionamentos judiciais.

A comparação internacional ajuda a diferenciar os objetivos.

Em Londres, o sistema de cobrança por congestionamento busca reduzir a circulação de veículos em determinada área, especialmente durante horários definidos. Em janeiro de 2026, a tarifa diária passou a 18 libras. A cidade também mantém descontos e isenções, associados a determinadas condições de residência, renda, deficiência e características dos veículos.

Segundo a Transport for London, a cobrança introduzida em 2003 foi acompanhada de redução inicial de 15% no tráfego circulante na zona tarifada. A manutenção de seus efeitos, entretanto, exige revisões periódicas e políticas complementares de mobilidade.

A diferença de finalidade é essencial: uma política de congestionamento pretende modificar padrões de circulação; uma taxa ambiental deve justificar sua cobrança pelas atividades ambientais que financia e pelo fundamento tributário que a autoriza.

Simplesmente importar a expressão pedágio urbano, sem distinguir essas funções, pode confundir o debate público.

Quando a proteção ambiental se transforma em seleção econômica

Existe uma contradição potencial na utilização de taxas de entrada para enfrentar a superlotação turística.

A cobrança tende a pesar proporcionalmente mais sobre famílias de menor renda. Um visitante com alto poder aquisitivo pode absorver facilmente uma diária adicional. Para quem realiza passeios econômicos, viaja em família ou precisa utilizar veículo próprio, o mesmo valor pode representar uma restrição importante.

Isso introduz uma forma indireta de seleção econômica do acesso ao território.

Uma praia pública continua juridicamente acessível, mas o custo de chegar até ela aumenta para determinadas pessoas. A medida pode restringir a procura sem necessariamente distinguir os visitantes que provocam maiores impactos ambientais.

Além disso, o veículo não é uma medida perfeita da pressão turística. Quatro pessoas em um automóvel podem gerar menos resíduos que um grupo maior que chega por transporte coletivo. E um carro moderno não apresenta necessariamente a mesma intensidade de emissões de outro veículo da mesma categoria.

Por outro lado, há argumentos favoráveis à cobrança. Ela pode proporcionar recursos adicionais para conservação, distribuir parte dos custos aos visitantes e estimular escolhas de transporte menos intensivas em automóveis.

Esses resultados, porém, dependem do desenho da política.

Para que a TPA represente efetiva justiça ambiental, seria necessário demonstrar que os valores guardam relação defensável com os custos de fiscalização e mitigação, que as isenções protegem atividades essenciais e que os recursos produzem resultados mensuráveis.

A transparência prevista na legislação de Guarujá, incluindo divulgação periódica de receitas e despesas e realização de audiências públicas, é uma condição importante. Mas publicar os valores arrecadados não basta: é preciso demonstrar o que mudou na limpeza, na conservação e na qualidade ambiental.

Conclusão: cobrar pela entrada não substitui governar a cidade real

A TPA de Guarujá parte de um problema legítimo. A população que utiliza uma cidade não corresponde necessariamente à população que nela reside, e essa diferença impõe pressões reais sobre infraestrutura e serviços públicos.

O que permanece sem demonstração suficiente, nas informações públicas examinadas, é se a cobrança proposta representa a solução mais eficiente, proporcional e socialmente justa para esse problema.

A discussão precisa incorporar os custos ambientais efetivos, as receitas já associadas ao turismo, os impactos sobre a economia local, a proteção dos trabalhadores e o custo administrativo de operar o sistema.

Acima de tudo, deveria estimular uma revisão da maneira como municípios turísticos e metropolitanos são financiados.

O Brasil possui territórios economicamente integrados, mas ainda administra grande parte de suas despesas e receitas como se a vida cotidiana respeitasse rigorosamente os limites municipais.

A pergunta central não é simplesmente se o visitante deve pagar mais. É por que o poder público continua tendo dificuldade para financiar e organizar cidades cuja população usuária é muito diferente daquela registrada como residente.

Uma taxa ambiental pode ser parte da resposta, desde que juridicamente adequada e empiricamente justificada. Transformá-la na principal estratégia para administrar a população flutuante, entretanto, corre o risco de fazer o cidadão pagar por um problema que também pertence à organização do Estado.